公益理想的殘酷現實—NGO工作者的待遇問題

編按:有云公益福利面向的非政府組織(NGO)資源匱乏,從事NGO工作的往往為著崇高的理想而不惜放棄安舒的物質生活,只能接受較低廉的工資。但為甚麼某些大型的NGO有資源開一間又一間的支部,卻又拒絕提高僱員的薪金?NGO工作者爭取加薪時,又該如何平衡自己和機構、服務對象的福祉?內地公益基金會明日公益在過年前被前員工揭發拖欠薪金,引起了社福界內有關NGO工作員薪酬保障的廣泛討論。任職於國際扶貧發展機構的黃英瑜,探討NGO內部資源分配及工作人員工資水平的問題。紅氣球特此轉載,讓從事民間機構工作的讀者們參考。


明日公益(前)員工早前在網上爆出被拖欠工資的問題,引發公益圈內關於NGO的勞動保障、薪酬待遇等話題的熱議。NGO追求社會公平,但局限於資源等問題,NGO工作者往往得不到較好的勞動保障。事實上,我們討論NGO工作者工資水平時,也與我們如何看待工資/收入分配這個重要的社會議題密切相關。

NGO工資問題的一些現象
一、低工資有沒有被當作一種公益營銷?

一些機構負責人很喜歡介紹工作人員的低工資狀態,一則是顯示機構的資源匱乏,二來顯示工作人員的熱情。這可能是真實而又令人動容及敬佩的情況。但如果你發現那個機構分店開完一家又一家,財務狀況又不算太差,它可能就是利用低工資進行籌募資源的營銷。更甚者不知道為什麼機構的財務運作很神秘,那麼你有權往想得最差的方向去提出質問。

二、是志願者(義工)、實習生還是編外工作人員?

有兩三名志同道合者,共同創立機構。由於暫時找不到資源,因此他們都以義工身份擔任全職工作。由於只有少量支持者捐贈的款項,所以只能領取少量津貼。

有一名醫生,報名成為全職義工,到疫區服務。

有一名學生,對公益工作很有興趣,但缺乏經驗,於是在畢業後參加了一個為期一年實習計劃,期間參加了一系列的培訓及學習,並在工作人員的指導下,嘗試開展一些小型活動。由於實習期間積極投入,成長快速,實習期結束後,申請多個職位,都獲得了面試機會,成了「搶手貨」,於是找了一份正式的NGO工作。

有一名畢業生,很想進入公益機構工作,因找不到相關的工作,便進了一個機構擔任義工,任期是一年。在任期內,他負責的工作幾乎與正式員工無差別。機構裡有多名畢業生同樣當這樣的義工,他們領取的義工津貼只有正式員工工資的三分之一以下,大家都希望日後有機會轉為正式工作人員。

前三者說是義工,大家會覺得比較容易接受。後者就很有編外工作人員的嫌疑,可作進一步的瞭解再去判斷。不過無可否認,確實有NGO想把所招人手當員工使用,卻又只給義工名份的情況。

三、是工資問題還是公共服務/政策問題?

公益領域,既有拿著略高於最低工資標準的苦行青年,也有畢業三、五年,工資已有當地城鎮職工平均工資(那個不知如何統計出來的、比較高的平均工資)以上的青年。這既說明了草根NGO缺資源,也說明不少大型NGO/基金會很需要有經驗的人才,並願提供好一些的工資。

不過我想探討的是,即使是後者的工資,如果是外來人口要在一線城市應對住房、子女教育問題,也有困難。那麼這時候應要求加工資?還是與一般新市民大眾一樣,希望這些社會問題能被解決?從個人角度,最好兩者均可。但從合理性而言,增加工資的理據就難以從買房及入讀高昂學費的學校等需求出發了。

四、工資增長制度應當如何?

有時會遇到這樣的情況:機構制訂了完整的工資架構表,工資增長由兩個部份組成,一是增薪點,只要表現合乎要求或良好,就可以按增薪點加薪;二是按照CPI(通貨膨脹)增薪,由於CPI反映物價,所以各人均可獲得CPI的增薪率。

可是有朋友就會反映,現在剛出來工作,無論哪個崗位,起薪點都會較低。NGO不一定特別低,但問題是由於每年的增薪的速度較低,以增薪點加上CPI,也低於城鎮職工平均工資的增長率。雖然這個官方數據有水份而偏高(而CPI則比現實情況低),但勞動力市場上剛畢業的人,前數年通常處於工資的較高增長期。

另一種相關例子是,一名從業者在一個領域工作五年,有相當的經驗,跳槽至某機構,獲得該職級的第8個薪點(共有12點),另一名一直在該機構工作了五年且條件相若的員工,則只是薪酬表的第6點,工資反而低了。跳槽加工資,可能是不同機構之間的資源有差異,而這個例子,則反映機構內部的工資激勵機制不合理。

五、這樣的獎金安排會帶來什麼問題?

多年前曾聽說過一個NGO在員工合同中注明,如果員工可以成功申請項目資助,將獲得某一比例的奬金。由於項目資助一般是實報實銷,當時我很好奇獎金的款項是透過不能明言的造賬獲得,還是來自於一些非指定用途的捐款,而當捐款者知道其捐款被用作獎金,會有如何感想。同時,這很可能導致非專職籌款員工投入過多的精力在項目籌資上,影響工作質量。

還有另一個例子是,某機構的員工收入分為兩部份,一是底薪,一為按工作表現而發的獎金,獎金佔總收入的比例高達一半。員工月入非常波動,有時只有全額收入的一半左右。這個機構在剛成立的五、六年,幾乎每兩、三年,下屬員工就會換一遍(因員工流失掉)。

給予員工收入上一定的激勵是可以接受的,但不合理的激勵標準以及過度波動的收入,將使員工的表現趨向產生扭曲,與公益工作或想達致的目標理念相違背,也可能造成團隊內部的分化(不過,也確有個別NGO並不在乎這些)。幸好,很少NGO會採用以上兩個例子的方式來訂立員工的工資制度。不幸的是,近兩三年採用這種方式的NGO有增加的趨勢。

 

什麼因素在影響NGO工作者的工資
NGO工作人員的工資水平的釐定往往是綜合多個因素作決定。以下是我歸納的因素,歡迎大家再作補充:

一、底線:可以維持基本的生活

什麼是可維持基本生活的工資,很抱歉,這沒有一個簡單的計算方式,但這並不妨礙這是一個非常重要的準則。一般而言,它包括了可以應付一系列維持基本生存與發展的開支。

但在不同發展程度的國家,大家的期待會有所不同。例如,目前在一些發達國家,透過互聯網獲取信息被視為一個公民的基本需求,因此公民的基本需求開支中(如救助標準)也會包括電腦及上網相關費用。發展中國家中不一定有此社會共識,而只是視作一種追求的目標。

理論上,最低工資水平應當是反映最基本的生活需求開支。最低工資標準制訂可以有一系列比較複雜的數據分析及計算方式。但一般而言,大多數國家設定最低工資標準是當地平均工資水平的40-60%之間,而由於發展中國家的工資更多為應對基本生活需求,所以比例應靠近60%。

但是,實際上,最低工資水平往往過低,因此有生活工資的提出,而有別於最低工資。在我國來說,很多地區的最低工資標準都低於當地城鎮職工平均工資的40%(雖然城鎮職工平均工資被指為不真實,但低於40%明顯屬於太低),除非僱主提供食宿,否則連個人的基本生活開支都難以應付,一般打工者都需要透過延長工作時間來獲得稍高一些的收入。

雖然維持基本生活的工資涉及到很多因素,我們也不是有關方面的專家,但這並不妨礙作為利益相關者的員工,根據生活需求而提出看法與建議、要求。我們可以從每月的基本開支,如吃飯、住房(租的)、交通、衣物⋯⋯平均需要給家裡的錢、小部份存款以應急等等,去計算基本需求。當然需求也需要參照當地的相關人群的情況和經濟發展水平。

在討論工資水平時,如果要把問題分類得簡單一些。我個人認為可分為三種情況,一是,任何情況下NGO工作人員工資都不能低於最低工資標準,這也是法定責任,否則就是破壞勞動權益保障的法律,損害公共利益。二是,只要資源稍為許可,以我國的情況,不應低於當地城鎮職工平均工資的60%,如果低於此標準,機構需要有很合理的解釋。三是,員工要爭取高於第二個的水平,才需去說明理由。

二、機構的資源

收支平衡,又或者支出略多於收入但可短期動用儲備,並預計未來可增加收入。這是機構在工資及其他各項開支的基本考慮。當機構有更多資源可以用於工資開支(不是所有資金都可以用於發工資),可以適度提高工資。

何為「適度」提高,需要參照基本的合理生活水平、同業工資情況、當地的市場工資情況等。如果機構的資源相對充分,其中一個參照目標是,機構各個崗位的工資可以是同類機構的工資水平的中位數或略高於中位數。不過,如果同業整體的工資情況明顯偏低或偏高,則需要更多地參考其他因素。

在討論機構的資源用於機構工資時,另一個經常遇到的問題是,NGO工作人員的工資佔整體機構資源或項目資金應該是多少。常有人說行政費不應佔總資金比例如什麼不超過10%之類。

在討論比例之前,必須先釐清什麼是行政費,是不是NGO所有工作人員的工資都算行政費。這裡有兩個重點,一是按照一般的國際慣例,項目管理人員的費用不算作行政費。而人事、財務部門及高級管理人員算進行政費中。至於前線服務人員,例如,社區工作者、法律援助律師、培訓師等費用,更不應算為行政費。二是,有關公益的觀點,除了物資救援在合理的速度和分配之下要更注重控制人力等成本外,並不是給予受助者越多物資或越高比例的錢越好,人力成本不是越低比例越好。印象深刻的是多年前到泰國的一次考察交流,一個農村的NGO聯盟組織,他們有別於我們常見的農村扶貧,其成員組織主要成本投入的是聘用工作者在農村社區,協調社區資源及動員,發揮出社區的潛在資源,以及爭取政府的政策投入及完善,這可能更具可持續性,對改善社區的生存環境產生更大的作用。

雖然各地情況有所不同,對社區投入類似小型基建的資源也無可厚非。但無論如何,注重對象人群的賦權、潛能的發揮、參與社會政策的完善才更有意義。因此,對於NGO而言,除非是緊急救援或資源多到可一定程度扮演政府相類角色進行社會資源再分配的作用,不然很多時候合理的人員投入比物資投入更為重要。

三、行業或市場的工資水平作為參考因素

NGO人員工資參考行業、市場工資,是為了處於一個大家比較容易接受的水平,同時也避免人員流失。這裡的行業是指NGO同行或同類別的NGO,市場是指社會上整體人力資源市場。

NGO同業工資的考慮在上一條「機構的資源」有所探討,在這部份想探討NGO如何參考市場情況。首先,機構有沒有資源,以及人力供應(有多少人願意投身NGO工作)是有沒有條件及能有多大程度參考市場工資的重要因素。而更重要的是,從公益與發展工作的理念,我們當如何參考市場的工資。

在所謂市場經濟之下,特別是在全球化之下,過去二十多年,貧富差距情況越來越嚴重,工資差距越來越大。如果我們認為社會是一個共同體,那麼有些差距並不合理。在金融危機中,更暴露出這些問題,典型例子如,金融機構高層獲取高額工資及花紅,進行豪賭,豪賭成功就獲得超高額報酬,失敗獲得薪酬也不低,但失敗的惡果卻需由整個社會埋單。

社會作為一個整體,每一個勞動者均有其貢獻,我們不主張平均主義,但市場的分配有其不合理之處,弱勢者往往得不到應有的分配。因此,全面接受市場的情況並不合理,市場情況只能作為參考因素之一,並需批判性地參考。

在發達國家,一般而言,從事NGO工作,要比市場的工資低一些,特別是比市場上專業人士的工資低一些。由於發達國家工資較高,即使低一些,仍可維持較合理的生活水平。此外,從事公共服務工作人員之間工資差距,一般也會比市場低很多,比照發達國家公職人員工資與市場工資也可見這樣的情況。當然,這情況也與有不少人願意投身公益事業有關係,有報酬以外的滿足感,NGO不一定要付較高工資就可以招到合適的人員。

國內不少人以香港的社工作為例子,說明社工一類工作也可以有很高的工資。其實,香港情況有些特殊,港英殖民地時期為了吸納精英參與管治集團,所以工資較高,加上以前公眾監督力不足,而政府資助的社工機構參照了公務員系統的工資。此外,香港專業人士的工資與一般公眾的工資差距也是發達經濟體中較為懸殊的。近年來,政府改變了資助社工機構的政策(改為一筆性撥款,員工工資由機構自行決定,不再是按資歷劃一標準工資報銷),社工機構內的工資變得差異很大,有些崗位由較高變得不合理地低,出現了很不合理的情況,例如,以福利工作員(學歷要求為高中畢業)的崗位工資,實質要聘請社工條件(大學社工系畢業)的人來做社工的工作。至於不是接受政府購買社工服務的NGO(有些接受政府系統的基金資助),其工資水平一般要比公務員低不少。

至於NGO在發展中國家應當維持什麼樣的工資水平?如果NGO有足夠的資源,由於發展中國家的經濟水平,市場上一般勞動者工資偏低,要維持相對合理生活水平有困難,所以可以給予員工略高於市場工資的水平。一些國際機構給予的待遇,遠高於當地的水平。曾聽說過有人提及一個故事,有柬埔寨官員埋怨,國際NGO在當地的部門把他們的部長也吸引走了。

此外,同等學歷(如本科),不同工種之間,由於市場上的供需情況(且具一定波動性或具排他性),其工資差異與社會貢獻也不一定成正比。所以NGO同職級不同工種的工資差距,可以把市場的差距情況作為考慮因素之一,但不應照搬進NGO中。

至於在北京、上海、廣州、深圳這類被稱提早進入接近發達經濟體的城市,人群差異大、工資差距巨大,物價很高,該如何合理地考慮,是一個非常綜合性的課題。

四、考慮表現、資歷,制訂合理的激勵機制

我們既要避免工資差距過大,但也要避免過於扁平化的工資,後者也是不公平的。即應充分考慮員工的表現、資歷、能力,給予合理的激勵。不過,我對於使用獎金制度有保留,特別是獎金佔了收入的比例過高的情況(如百分之十以上)更不合適。因獎金制度往往會帶來內部分化,以及引發更多的爭論,並且過於波動性,使員工經常要聚焦及關注於收入情況,在NGO中其負面作用要比正面作用多。如果表現良好,不如正正經經增加工資。

如上面提及到,NGO員工的工資我們常見的情況是,增長較慢,特別是在入行的三至五年期間,即使其表現良好,如在同一機構工作,相對社會上其他新入行者的增速較慢。因此,有可能轉行,也可能跳槽到其他機構。

在一些小型機構,又不可能設立太多管理職級給予升遷的機會,因過多的管理職級將產生科層化,機構的運作效率可能更差。又或者大型機構,如果流動性少,升遷機會也不大。但如果依靠一律給予統一的加薪率,又或者略高於一般的加薪率,對優秀員工的表現的鼓勵就顯得不足。

因此,除了每年加薪時給予優秀員工略高於一般的加薪率,可以考慮在不增加管理職級的情況下,設立多個職稱,並說明不同職稱的相應要求。例如可以有助理項目官員、項目官員、高級項目官員,或助理工作員、工作員、資深工作員,在此之外,也可以加上統籌員/協調員等。要獲取更高職稱,不是以年資作決定(但可以作為參考因素之一),而是根據綜合表現而定,職稱改變時,工資也將獲得相應調整。

有時候,職稱改變,即使工資增加不算多,也會很有鼓勵作用,因為優秀員工會認為自己的表現獲得肯定。

五、與對象人群的收入差距

「與對象人群的收入差距」這個題目,可能有朋友會覺得要考慮這個因素有點怪。確實不是所有NGO都要考慮這個因素。但依據以下的兩種情況,大家可能會覺得有其合理性:

服務打工者的NGO,其工作人員既可能來自大學畢業生,也有來自對象人群的工人,即脫產的工作者。在農村社區工作的人,工作人員既有來自本地大學的畢業生,也可以是來自農民。同時又假定,大家都不是來自其他城市的外派員工。則大學畢業生,以及工人或農民出身的工作人員,其工資差異不應只根據學歷,而需要根據相關的能力綜合地釐定。同時,離開了原來工作崗位的工人或農民,其工資與原來群體的收入,如果有很大的差距,其正當性又會受到質疑。

記得剛入行從事NGO工作時,前輩給予一個很好、比較合理的參考標準。那就是,當一名NGO基本職級的工作人員在工作已上手,其能力要求並不低於工人中的技工,即使來自於工人或農民的工作人員,往往也是群體中較為優秀的。因此,NGO工作人員參照技工的工資水平是合理的。而技工有很多種類型,工資差距也很大,那就選一般的技工吧。

 

利益分配與工資制訂的員工參與
一、企業內部分配與NGO內部分配的異同

在企業內,員工與股東或加上可分紅的高級管理層之間,共同利益是爭取企業有更多的毛利,然後可以有供大家分配的資源。不同的利益是,股東與員工有利益分配的問題,當股東分多些時,員工會分少些。高級管理層與員工工資的差距也有這方面的問題。即既有如何做大蛋糕,也有如何分配蛋糕的問題,而老闆總喜歡用做大蛋糕掩蓋如何分蛋糕的問題。

此外,老闆不能老想著賺盡,因這會使員工流失,而員工的要求也會考慮企業的情況,不至於對企業的持續發展產生太大影響。當員工獲得的分配更合理時,生產力也會提高。筆者曾看到一個研究針對德國工會的工業行動,當行業工會的罷工獲得勝利後,行業的整體生產力就會獲得提高,即是即使工人的訴求影響了股東的利潤,但在一般情況下,是有利於社會的健康發展。

在NGO中,關於資源的分配,我們就不能用同樣的方式討論分配了。當然,我們也存在共同開拓資源(類近但有所差別於企業開拓市場)的共同利益。但是,當機構資源內部分配時,我們面對的就是,如果每個員工拿多些,可以直接用於對象人群的資源或者所聘用的工作人員可能就會少一些。

這也是為什麼當大多數人不能單靠工資解決有關生活中的保障問題(如購房)時,我們似乎難以理直氣壯要求只靠機構增加工資來解決這些問題;這也是為什麼不少NGO工作人員爭取增加工資時,內心會存在糾結和不安。雖然我們並不是要做苦行僧,但保持這種糾結仍是必需時,我們需要不時提醒自己的付出是否對得起這份工作,是一種必要的敬畏。

不過,我們仍然應當致力建立合理的工資制度,既不是爭取工資越高越好,這對不起機構的資源,也不是工資越低越有利於對象人群。合理的工資,一是這樣對於機構才是更具可持續性,二是,我們也有勞動者、工人的身份,有其相應的權益。

二、關鍵性因素:機構的財務透明,合理的決策機制與員工參與

在機構討論工資問題,可以參考很多因素。而有一個重要原則應是,理事會決策和員工參與。如果既沒有理事會決策過程,也沒有員工參與,工資架構、不同崗位的工資都是只由負責人說了算,分配的正當性就容易引發質疑。

如果員工想參與,而機構財務內部不透明,沒有溝通及員工的參與機制,機構負責人與員工就只能各說各話。工資的合理決策機制與員工參與,不僅與工資問題相關,也與機構整體治理與管理的合理性和理念的實踐相關。


本文作者王英瑜現任職於國際扶貧與發展機構,大學畢業後,即加入民間組織,從事弱勢社群、社區工作,有豐富的從業經驗。
原文:公益服務網
編輯:紅氣球
標題由編輯所擬