[轉載] 中國奇蹟背後真相:為何貪腐沒有阻礙經濟成長?

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中國的貪腐問題有多嚴重?

貪腐在整個改革時代顯然是氾濫成災,雖然其形式隨著時代而改變。在一九八〇年代,貪腐的最大來源之一是雙軌價格制,即工廠承諾以相當低的計畫價格出售一定數量的產品,但可以用較高的價格在自由市場出售剩餘的產品。這為官員創造了誘因,鼓勵他們運用影響力以低規畫價格買進產品,然後以較高市場價格賣出牟利。對這種貪腐的憤怒,是一九八九年天安門廣場示威抗議的重要原因之一。

隨後的價格改革廢除了雙軌價格制,使幾乎所有產品都採用市場價格,只有少數策略性商品例外,終結了這種貪腐管道。在一九九〇年代的繁榮期,貪腐的重要來源之一是走私。走私有厚利可圖,是因為高關稅和非關稅障礙,使許多產品在中國比在全球市場貴很多。一九九二年中國的加權平均關稅為三二%,一些受歡迎的產品(如汽車)的關稅更高達一〇〇%以上。此外,超過一半以上的進口產品面對各式各樣的非關稅限制,以阻礙它們進口。

到一九九〇年代中期,走私是一門龐大的生意,一年銷售金額達數十億美元。從總體經濟統計可明顯看出其影響力。在一九九八年,外匯存底只增加五十億美元,雖然官方貿易順差和外來直接投資流入,分別高達約四百五十億美元。其間的差額超過八百億美元——幾近GDP的八%——大多是從中國流出的錢,用以支付走私產品和其他形式的資金外流。當局在華南嚴厲取締大型走私集團,逐漸使走私不再成為貪腐的主要形式;但走私銷聲匿跡更重要的原因之一是,關稅和非關稅障礙在一九九〇年代末和二〇〇〇年代初大幅減少,使走私不再有利可圖。

在新千禧年的頭十年,中國都市的營建熱提供許多從土地交易和基礎建設獲取暴利的機會。由於地方政府控制土地供給,官員可藉分派好地段給特定開發商收取賄賂。而且和任何營建熱一樣,官員照例從基礎建設合約獲得回扣。由於這波營建熱的規模是中國有史以來所僅見,貪腐的規模也是史無前例,高階官員經常貪汙數以億美元計的黑錢。營建相關的貪腐在二〇〇九年到二〇一〇年間明顯地增加,原因是政府推動經濟刺激計畫,大部分經費用於基礎建設支出。

貪腐當然還有無以數計的管道,官員可以從發放各種設立新事業的執照,或進行重大投資計畫的許可收取賄賂。在許多管轄區,官員的任命和升遷都有訂價。對坐在體制頂層的菁英來說,大公司的首次公開發行股票(IPO)提供相當乾淨的致富捷徑。為了加快迂迴曲折的IPO許可程序,或為其他目的打通關節,公司高管往往在掛牌前給官員或他們的家人低價購買或免費的股票,讓他們在股票上市交易後獲取暴利。?

藉貪腐牟取暴利的情況直達政治體制的頂層,政府已承認的最大案例是二〇〇七年到二〇一二年擔任政治局常務委員、並掌管公安部的周永康。二〇一四年周永康正式以貪腐受到調查,並開除黨籍;警方宣稱沒收周永康、他家人和事業合夥人共一百四十五億美元資產。

這個數字足以讓周永康名列上海胡潤報告每年公布的中國富豪排行榜的第七名。外國媒體也報導前總理溫家寶的近親擁有龐大財富(《紐約時報》報導為三十億美元),現任主席習近平家人也有可觀財產(據《彭博新聞》報導,擁有五千五百萬美元的香港房地產,投資的公司價值二十億美元。一般人普遍認為,黨和政府裡沒有人不涉及貪腐的說法,可能是真的。?

為什麼貪腐沒有阻礙經濟成長?

雖然貪腐的規模龐大且無所不在——過去二十年的規模明顯擴大——值得探究的是,何以中國的體制到現在並未停擺。一項扎實的研究發現,貪腐和經濟成長間存在強烈的逆相關性:一個國家愈貪腐,它的長期成長率就愈低。當然,近代歷史充滿獨裁者藉由掠奪國家累積龐大財富、到最後政權傾覆的例子:海地的杜瓦利埃父子(Duvaliers)、薩伊的塞科(Mobutu Sese Seko),菲律賓和印尼的總統馬可仕和蘇哈托等人。中國竟然在極度貪腐的同時,連續三十年維持約一〇%的經濟成長率,並且創造一個完全看不出動搖跡象的政治制度,這怎麼可能?

悲觀的分析師定期會提出的一個答案是,那只是遲早的問題:失控的貪腐,最終將迫使體制陷於政治崩潰或經濟硬化症兩者之一。然而隨著時間過去,這些預測沒有一次實現。這其中必有隱情,而似乎與三個因素有關。

第一,在改革時代大部分時候,貪腐基本上是改革的副作用,而改革也帶來強大的經濟利益。只要改革的利益超越貪腐的盜竊,整個體系仍然可以延續。尤其是在一九八〇年代和一九九〇年代,某些類型的貪腐(不是全部)可被視為理性的經濟行為,而非劫掠。最顯著的例子是一九八〇年代計畫價格和市場價格間的套利,和一九九〇年代的部分走私活動。

在雙軌價格制下,當局嘗試維持計畫價格的掌控是基於正當理由,不是因為這種價格是公允或符合經濟效率,而是因為立即取消舊的計畫經濟價格制度,在政治上窒礙難行。其結果是部分產品的人為短缺,和長期的高通貨膨脹。把產品從計畫轉移到市場的官員,至少是回應了這些產品需求高且供應短缺的市場訊號。

走私從某些方面來看還乾淨些。有些走私當然是犯罪行為,例如福建省創業家賴昌星賄賂數十名官員,讓他得以不支付關稅,就帶進價值數十億美元的原油和豪華汽車。但有些走私可被視為私人部門想減輕關稅,負擔的努力。在一九九〇年代末的廣東省,企業慣常的作法是間接從香港進口原料和零件,或他們想在大陸銷售的成品。

這些產品會先賣給香港的代理商或「轉口商」。一、兩週後,這些貨物再由廣東省的另一家代理商,以比轉口商支付價格高一五%到二〇%的價格買下。大家都知道中間的海關官員已被收買,但沒有人問問題,且這種作法被認為完全合法。在這類交易中,生意人實際上是把關稅從不經濟的稅率(通常四〇%到七〇%)降至讓商務有利可圖的水準。和與雙軌制價格有關的貪腐一樣,這種作法等關稅降至合理水準後,自然就消失了。

第二個因素是,允許某種程度的官員貪腐,是領導階層與官員的默契,目的是獲得他們對改革的支持。在改革時代初始和之後好幾年,許多藉由遵循共黨意識形態而攀登位階的官員,未必知道如何執行促進商業活動的新職責,因此讓他們保留來自新市場經濟的部分收益——讓他們「分享努力的果實」——可以提供官員物質誘因,以便他們支持市場改革。

最後,這種授權偷竊的默契並非沒有限制,從一九八〇年代初起,共黨持續或偶爾發動嚴厲打擊貪腐的行動。在天安門廣場示威事件後,中央檢察機構記錄的「經濟犯罪」案件,從一九八〇年的不到一萬件,激增到一九八九年的近八萬件。起訴的件數每年都超過五萬件,持續到一九九〇年代末才回降——很可能是因為取消價格管制和高關稅,使得大規模貪腐的機會變少了,加上私人部門經濟活動的合法化,減少了官員收賄以容許私人企業經營的誘因。

在二〇〇八年全球金融危機前十年,起訴的案件每年平均三萬件,不過,在同一期間高階官員被起訴持續增加,刑罰的嚴重度也升高。研究人員發現,在二〇〇八年之前十年被以貪腐法辦的七百件案例中,最多只有十分之一被起訴,但被起訴的幾乎一定被定罪,而且面對嚴厲的懲罰,包括十年以上的刑期,甚至死刑。這種作法的重點不在於全面禁絕貪腐,而是建立一些節制,以使貪腐局限於成功的寄生蟲的角色:容許它依靠宿主(快速成長的經濟)存活,但不殺死它。

在改革時代前約二十五年間,貪腐和穩健的經濟成長能共存的說法可以說得通,但從大約二〇〇五年營建相關的貪腐達到最高潮後,已變得失去說服力。晚期的貪腐似乎不再是對整體有益的經濟改革過程的副作用,而是較為純粹的掠奪。過去十年來兩類最大貪腐財富的來源,是基礎建設計畫的偷工減料(這些計畫可能有經濟上的用處,但不能被視為「經濟改革」的一部分),和以遠低於真正市值的價格向農民榨取利潤(純粹只是從農民不周全的法律財產權剝削取財)。此外,盜竊的規模——經常可見高達數億美元、甚至數十億美元——已達非比尋常。到胡錦濤時代結束時,許多中國菁英開始擔心經濟改革已經擱淺,貪腐已經失控,國家已面臨失序脫軌的嚴重風險。

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習近平的反貪腐運動真能解決問題嗎?或只是表面功夫?

習近平接替胡錦濤出任共黨總書記(二〇一二年十一月),以及國家主席和軍委主席(二〇一三年三月)後,立即推動一項大規模的反貪腐運動,並保證他將竭盡全力「拍蠅打虎」——換句話說,打擊高階和低階的所有貪官汙吏。這個由政治局常委兼黨中央紀律檢查委員會書記王岐山領導的運動,截至二〇一五年已如火如荼持續進行三年。到二〇一四年已有七萬五千名官員、國有企業主管、軍事將領和企業人士受到懲治,幾乎每個省和每個黨與國家的機構都受到影響。這絕對是共黨歷來持續最久和最嚴厲的反貪腐運動。

核心的問題是,這個運動是真正剷除貪腐的嚴肅行動,或者它像以前的許多反貪腐突擊一樣,只是鎮壓當前領導人政敵的獵巫策略。由於我們無法讀習近平的心,所以無法確知答案,但很可能這個運動有至少三個面向。毫無疑問的,它的一部分目的是摧毀敵對的政治網絡。主要的「老虎」目標是前公安領導人周永康,他把國安大權轉變成近乎不受節制的個人權力基礎;兩位與前主席江澤民關係密切的高級將領;以及影響力極大的前胡錦濤私人祕書令計劃。

但這個運動超乎尋常的廣泛和持久,加上其他並行的措施如黨內思想活動、財政改革計畫,以及鎮壓媒體和學習,意謂反貪腐運動是更大的治理策略的一部分。而且事實上,黨文件列出的反貪腐運動目標綱領正是如此:一套廣泛提升黨治理能力的方案。? 其中一個具體的治理目標,可能是拆解地方政府和國有企業組織中,對未來重大改革的抗拒。

在最深的層次,鎮壓可能的目的,是重新協商從一九八〇年代初以來確立的不成文政治-經濟交易:即對貪腐相當高的容忍度,以鼓勵官員把經濟成長列為優先目標。這個交易長期以來差可忍受,與主要的經濟任務建置基本工業、房宅和基礎建設並行不悖:其目的是盡可能建造更多這些東西,效率只是次要的考量。

在未來(我們將在下一章中討論),中國將需要更多來自提升效率的成長。貪腐對效率導向的經濟是更大的毒害,超過對建立存量式經濟的傷害。為了達成他宣稱的調整中國經濟結構的宏大目標,習近平必須先改革治理結構,而這牽涉永久地降低貪腐的程度。

這是一個推測性的解釋,而且許多嚴肅的中國政治系學生認為,反貪腐運動有更簡單的解釋,即是習近平的抓權。但即使接受更寬厚的假設,即習近平追求全面整頓中國治理結構,這個運動能否成功控制貪腐仍是一大問題。有一個合理的論點是,現代中國貪腐的根本原因是,中國共黨堅持獨攬政權和豁免於適用每個人的法律程序,製造出一套虛弱的法治體制。這個觀點認為,只要黨的運作不受節制、不必對外部負責,持續氾濫的貪腐就無法避免。