【藉反恐為名,向民主宣戰?】

KENYA NGOS原題:956個NGO面臨關閉|反恐語境下的肯尼亞民間社會
編按:最近,肯尼亞當局就以「打擊恐怖主義」和「反對干涉國家內政」為理由向一系列曾經推動當地民主化及當地社會發展的民間團體進行註銷程序。雖然當局所持的理據看似合理,但只要細看內容就不難令人聯想到這只是一次政治上清算的行動。在肯尼亞,由於社會發展及資源不足,不少民間團體都需要申請國外資金以支持自身組織的運作。作為相對自主的組織,肯尼亞的NGOs一直透過倡議與抗爭,為當地人民爭取一系列保障。在這個脈絡下,可見這次「政治清算」只是當權者向被壓迫者的一次打壓與收編。若果當權者成功,很可能對當地團體造成重大的創傷:除社會發展越趨不平等外,更可能對推動民主化造成阻礙。
文:劉芝怡
編緝:紅氣球

原文
肯尼亞的NGO經濟規模佔GDP2.5%,提供30萬就業崗位,在各方面起著重要作用,但作為「世界潮流」的一部分,對於境外NGO及資金的限制,也來得更早,更猛烈。
956個非政府組織因財務審計面臨註銷:最新一輪行動
2015年10月28日,肯尼亞非政府組織協調委員會(NGOs Coordination Board)稱956個非政府組織因未就部分資金提供令人信服的審計資料將被註銷,並稱以上組織涉嫌違反肯尼亞《非政府組織管理法案1990》(Non-Governmental Organizations Coordination Act, 1990)中條款[1],這是繼去年12月510個非政府組織遭註銷後,肯尼亞當局對非政府組織採取的最新一輪行動。
肯尼亞非政府組織協調委員會表示,本次非政府組織在審計中涉及可疑資金共達256億,肯尼亞政府規定被列入黑名單非政府組織可在14天內進行申訴。肯尼亞政府的決定引發了國際社會的巨大反響,國際社會認為肯尼亞政府以「打擊恐怖主義」和「反對干涉國家內政」為名持續對公民社會組織實施報復。
本次面臨註銷的機構不僅包括促進民主、推行善治和問責的肯尼亞人權委員會(Kenya Human Rights Commission),也包括一批社會發展機構[2][3]。
肯尼亞非政府組織的歷史作用以及發展狀況
公民社會組織在肯尼亞境內扮演非常重要的作用,非政府組織曾是肯尼亞哈拉比(Harambee)自救互助運動興盛的基礎。 1920-1963年期間,肯尼亞境內的非政府組織在爭取獨立、反抗殖民者統治運動中扮演重要角色。 1970年肯尼亞獨立後,許多非政府組織與肯尼亞政府緊密合作並發揮社會服務功能。
上世紀80-90年代期間,隨著西方捐贈者通過經濟援助以促進肯尼亞政府管治與民主的發展,肯尼亞境內的非政府組織開始在國家政治事務及憲法改革過程中發揮積極作用,部分非政府組織要求在肯尼亞國內推行多黨制,並力圖在肯尼亞從專制向民主轉型過程中發揮催化劑作用。
由於政府政策逐漸開明,2003年後,肯尼亞政府允許非政府組織在參與國家事務中發揮更積極的作用,肯尼亞民間社會近年來在西方資助者的支持下更加活躍。由於肯尼亞曾經是英國的殖民地一部分,因此有關非政府組織的管理過去也受英國法律的影響。目前肯尼亞國內針對非政府組織的法案主要有《非政府組織管理法1990》以及《公共利益組織2013法案》(The public Benefit Organisations Act of 2013)。 [4]
在這框架下,非政府組織註冊可分為兩類,一類是在非政府組織協調委員會下面進行註冊機構,這類註冊的機構超出6500個。另一類則在協會登記處(Registar of Societies)註冊,肯尼亞這類機構數量達到70000個。 [5]非政府組織在肯尼亞主要開展健康衛生、社區發展、為窮人提供法律援助等服務,其資金絕大多數來源於境外資助,目前每年境外支持肯尼亞非政府資金達17億美元,同時第三部門為肯尼亞創造就業崗位達到290000個。 [6]根據內羅畢大學發展研究所的一份研究報告,2006年肯尼亞國內非營利組織的支出達2.697億美元,佔肯尼亞年度GDP總量的2.5%。 [7]
計劃修改法案限制境內非政府組織
2013年10月,肯尼亞政府宣布對《公共利益組織法案》進行修訂,新法案要求肯尼亞境內的非政府組織籌資來源主要依靠境內,每個機構接受境外資助的金額不能超過總預算的15%。該法案在遞交肯尼亞議會後未被通過,但肯尼亞政府在2014年內重新提交修改《公共利益組織法案》,並賦予肯尼亞政府利用註冊資格限制非政府組織接受資助權限,雖然目前該法案仍未通過,但肯尼亞分權與計劃部(Ministry of Devolution and planning )和肯尼亞非政府組織全國委員會(The National Council for NGOs)仍試圖擬定針對非政府組織法案修訂的新計劃。
近年來肯尼亞政府針對非政府組織採取的有效管理措施包括:要求肯尼亞境內從事公共事務服務的非政府組織按照新管理法案下重新登記註冊;非政府組織需要對媒體公佈其年度資金審計報告,並在全國范圍內進行公示;所有非政府組織的資金審計報告需要向政府審計總署遞交;賦予肯尼亞公共利益組織協調委員會更大權限,包括對有財務問題的非政府組織註銷實施註銷權力。
此外,肯尼亞政府還試圖要求所有境內非政府組織接受境外資金的額度不超過15%,並對接受境外資金幅度超過15%的國內機構納入「境外公共利益組織」管理範疇。同時肯尼亞政府還要求駐肯尼亞的國際機構增加對肯尼亞當地的僱員數量,每個境外組織聘用肯尼亞籍員工從以前的1/3上升到總人數的2/3。肯尼亞政府還加強對公共利益組織管理局(PBO Regulatory Authority)的控制,政府通過委任管理局理事成員的形式以減少來自民間組織代表的席位。
如果肯尼亞修訂《公共利益組織法》新法案生效,肯尼亞8500多個主要依賴境外資助的非政府組織將面對籌資困難,同時10萬名在非營利部門的職員將面臨失業[8]。除了像肯尼亞撒法裡有限公司基金會(Safaricom Foundation)極少這樣的組織資金來源於當地外,肯尼亞非政府組織大多依賴國際社會資金援助。 2014年10月,由於肯尼亞政府計劃對境內非政府組織接受境外資金資助進行限制,包括樂施會(Oxfam)、無國界醫生(MSF)、一畝基金(One Acre Fund)等在內的數百從事教育、健康和農業發展的非政府組織面臨關閉辦公室的危機。 All Africa稱,肯尼亞政府的真正目的在於打擊肯尼亞國內參與政治的非政府組織,例如開放社會基金會(OSF)、開放治理非洲中心(Africog)。 [9]
官方稱部分NGO涉嫌洗黑錢或資助恐怖主義
針對上千非政府組織面臨註銷的局面,肯尼亞非政府組織協調委員會執行主任法祖爾.馬哈邁德(Fazul Mahamed)稱,被列入黑名單的組織可能存在洗錢、資助恐怖主義和分裂勢力、挪用和貪污捐助者資金的可能,但他並沒有指出委員會認為涉嫌資助恐怖組織和洗錢的具體機構名稱。
非洲人口與健康研究肯尼亞中心被指開設兩個不同的銀行號接受資金,且向肯尼亞非政府組織協調委員會遞交的數據嚴重不實。該機構被指向肯尼亞政府申報的接受資助數據是670萬,但是向資助方遞交報告中的數據是58億。而肯尼亞人權委員會被非政府組織協調委員會指出設有4個不同的賬號,同時向政府遞交的報告內容失真,肯尼亞人權委員會對遞交政府的審計報告中高達12億資金未能作出解釋。 [10]
馬哈邁德還強調,肯尼亞政府認為未能遵照法律活動的非政府組織達3000個,目前肯尼亞正在對它們進行調查,馬哈邁德認為非政府組織未向政府報告的資金可能涉及洗錢和資助恐怖活動,這是政府要求捐贈者的資助必須通過審計的原因。他強調肯尼亞相當部分非政府組織利用資金進行投資活動,這些資金可能被用於資助恐怖活動,馬哈邁德還表示肯尼亞沿海岸和東北部貧困地區是非政府組織支持恐怖活動的主要地區。 [11]
面臨註銷的組織還包括人權團體,根據國際特赦(Amnesty International)、人權觀察(Human Rights Watch)等機構在2015年6月發布的聯合聲明信息,肯尼亞境內的非洲哈克(Haki Africa)和穆斯林人權(MUHUR)兩個團體遭取締,這兩個團體都在肯尼亞沿海岸地區活動,並記錄肯尼亞政府在反恐中侵犯人權的情況,肯尼亞官方指控它們支持恐怖主義活動,政府在沒有發布任何通知的情況下凍結其銀行賬戶。 2015年4月,肯尼亞稅務部門突襲這兩個組織辦公室並抄走所有辦公文件,隨後官方宣布關閉這兩個開展人權項目的機構。 [12]
2014年12月,肯尼亞政府就已經將510個非政府組織列入解散名單,其中15個被列入黑名單的組織被指與恐怖活動相關聯,肯尼亞政府稱部分組織打著慈善機構的名義為恐怖組織籌款。肯尼亞政府在凍結黑名單非政府組織銀行賬號同時,也吊銷這些機構的外國僱員的工作許可證明。英國BBC報導稱,為了應對伊斯蘭極端組織索馬里青年黨(Al-Shabab)對肯尼亞的威脅,去年遭受取締的500多個機構中包括很多發展援助機構和慈善組織,覆蓋了基督教背景機構、孤兒院以及健康與發展項目。 [13]
中國領事館:遏制西方國家的「無形之手」
肯尼亞政府計劃註銷非政府組織的行動引發了歐美西方政府的關注,2015年11月4日,美國駐肯尼亞大使羅伯特.戈德克(Robert Godec)稱:「針對非政府組織的管理必須是公平、合理並且公正地執行」。戈德克稱:「我們作為資助方要求非政府組織提供具體的財務和審計報告,但我們沒有發現合作夥伴涉嫌資助恐怖主義和參與非法的活動」。
同時,英國、加拿大、荷蘭、挪威、芬蘭、瑞士、德國和丹麥駐肯尼亞大使也聯合發表聲明,聯署聲明呼籲肯尼亞政府盡快執行2013年肯尼亞政府通過的《公共利益組織2013法案》(The public Benefit Organisations Act of 2013),而不實施《公共利益組織法》修訂後更加嚴格的管理制度。 [14]
目前中國國內學術刊物中有關肯尼亞加強對民間組織管理的研究尚無相關信息,[15]但中國駐肯尼亞大使館在2014年底發布信息稱,肯尼亞、烏干達出台針對非政府組織法律的管控目的在於加強對國內民間社團接受外部資金的監管,其最終目的在於「遏制西方國家通過非政府組織等無形之手干預內政」。根據中國駐肯尼亞經商參處消息,肯尼亞政府指責美國國際發展署(USAID)等西方機構在肯尼亞國內策劃政權更換行動。除了肯尼亞議會正在修訂《公共利益社團法》外,烏干達也已經通過《非政府組織註冊法》修訂案,烏干達的新法案禁止非政府組織參與政治宣傳,並規定烏干達政府有監管非政府組織的一切活動權力。 [16]
總統遭國際刑事法庭指控,非政府組織被認為是推手
在2013年肯尼亞政府試圖修訂的《公共利益社團法》中,肯尼亞政府不僅試圖將境內非政府組織接受境外資金的額度控制在機構年預算的15%以下。新法案還擬定境外基金會不能直接對肯尼亞境內組織進行資助,境外組織必須通過公眾利益社團聯邦(Public Benefits Organisations Federation)對肯尼亞國內組織進行資助,而國際社會認為這與肯尼亞非政府組織支持國際刑事法庭(ICC)對其領導人進行指控有關。
人權觀察組織稱,肯尼亞通過立法限制民間社會組織的目的在於對非政府組織的報復,由於2007-2008年肯尼亞大選期間發生嚴重暴力事件,肯尼亞境內民間組織支持國際刑事法庭對肯尼亞現任總統烏胡魯.肯雅塔(Uhuru Kenyatta )以及副總統威廉.魯托(William Ruto)提出「反人類罪」指控。 [17]
2013年3月肯尼亞大選期間,肯雅塔和魯托重帶領朱比利聯盟(Jubilee Coalition)重新上台,他們在大選期間指責「肯尼亞非政府組織接受境外資源資助從事危害國家利益的活動」。 2011年9月1-8日國際刑事法庭在海牙召開針對魯托「反人類罪」的聽證會後,現任肯尼亞副總統魯托稱:「肯尼亞非政府組織應該立即停止干涉國家事務,他們給境外捐贈者寫信支持國際刑事法庭對肯尼亞進行干預,同時還編纂有關肯尼亞大選期間的暴力情況,但是這些事情與他們無關」。
因現任總統可能在2007年12月舉行的大選中存在舞弊行為,肯尼亞國內發生騷亂,造成至少600人死亡。 2008年1月20日,警察朝馬扎爾貧民區的抗議者開火。同年3月,肯尼亞總統辦公室的數字媒體主任丹尼斯.伊圖孟比(Dennis Itumbi)在其網站上發布消息稱,英國國際發展援助署、開放社會基金會(OSF)、透明國際(TI)、國際法理學者委員會(ICJ)、肯尼亞人權委員會、開放治理非洲中心等機構是「邪惡的民間社會網絡」, 伊圖孟比更直接稱這些組織構成的網絡在幕後推動將肯尼亞國內事務遞交國際刑事法庭進行裁決。 [18]
面臨註銷的956個非政府組織的最終命運…
肯尼亞政府宣布將對956個非政府組織進行註銷後,該決定引起國際社會廣泛批評,2015年10月31日,肯尼亞分權與發展部官員安妮.瓦伊古魯(Anne Waiguru)稱肯尼亞政府將取消肯尼亞非政府組織協調委員會要求被列入黑名單的組織在14天內申訴的決定,瓦伊古魯稱考慮到許多因素,14天時間遠遠不夠非政府組織進行申訴。
「由於我們已經接收到大量關於時間限制的申訴,我們需要給那些被暫停活動面臨註銷的非政府組織更多的申訴時間」, 瓦伊古魯在新聞發布會中稱,「被列入黑名單的組織希望我們重新考慮政府的決定,我不認為能夠在兩週內完成這些事情,因此我們需要全面地重新考慮這些決定」。 [19]
在「打擊恐怖主義」、「反對境外勢力干預國內政治」的語境下,肯尼亞通過對非政府組織立法或修訂非營利組織管理法案加強對民間組織的管理,不管肯尼亞這956個非政府組織是否真涉及「洗黑錢」、「資金濫用」或「資助恐怖主義活動」,與其他情況相似,大量從事可持續發展、健康衛生、社區服務的機構也一樣會受到愈加嚴格的政策的影響。肯尼亞政府對經濟規模可佔全國GDP2.5%並創造近30萬就業崗位的第三部門採取限制政策,政府無疑會面對來自民間社會的巨大壓力。
參考資料
[1]THE NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS CO-ORDINATION ACT, 1990, http://www.penkenya.org/UserSiteFiles/public/NNGOAct.pdf
[2]Ramadhan Rajab,Kenya: 956 NGOs Face Closure – Board,30 October 2015.http://allafrica.com/stories/201510300383.html
[3]Nation: 957 NGOs to be de-registered for financial malpractice,28 October,2015. http://www.nation.co.ke/news/957-NGOs-to-be-deregistered-for-financial-malpractice /-/1056/2933956/-/ffetmuz/-/index.html
[4]THE PUBLIC BENEFIT ORGANIZATIONS ACT, 2013, ICNL, http://www.icnl.org/research/library/files/Kenya/pbo2013.pdf
[5]NGO Law Monitor: Kenya, 26 May 2015,http://www.icnl.org/research/monitor/kenya.html
[6]Katy Migiro,Kenyan MPs throw out bill capping foreign funding of NGOs,Thomson Reuters Foundation,5 Dec 2013,http://www.trust.org/item/20131205104153-3w72y/
[7]Karuti Kanyinga and Winnie Mitullah,THE NON-PROFIT SECTOR IN KENYA: What we know and what we don’t know ,Institute for Development Studies University of Nairobi ,http://www.akdn.org/publications/civil_society_kenya_nonprofit_popular. pdf
[8]Sam Kiplagat,Kenya: 100,000 Jobs At Risk Over Law On NGO Financing,All Africa,27 October 2014, http://allafrica.com/stories/201410270250.html
[9]Kenya: NGO Foreign Funding Bill Must Be Rejected,22 October 2014,http://allafrica.com/stories/201410220309.html
[10]Ramadhan Rajab,Kenya: 956 NGOs Face Closure – Board,30 October 2015.http://allafrica.com/stories/201510300383.html
[11]Daily Nation: NGOs fail to account for $224m donor fund,19 October,2015,http://www.herald.co.zw/ngos-fail-to-account-for-224m-donor-funds/
[12]HRW: Kenyan government targets NGOs in tense coastal region, 11 June, 2015,https://www.ifex.org/kenya/2015/06/11/end_harassment/
[13]BBC: Kenya deregisters NGOs in anti-terror clampdown,16 December 2014, http://www.bbc.com/news/world-africa-30494259
[14]Nancy Agutu,Kenya: U..S., EU Criticise Planned Suspension of 959 Kenyan NGOs,All Africa,4 November 2015, http://allafrica.com/stories/201511041297.html
[15]根據國內學術論文搜索引擎超星搜索,www.chaoxing.com, 查詢時間2015年11月6日。
[16]中國駐肯尼亞大使館:東非國家政府加強對NGO的監管,2014年11月5日,http://ke.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201411/20141100785675.html
[17]Thomson Reuters Foundation: Kenyan MPs throw out bill capping foreign funding of NGOs,5 Dec 2013.http://www.trust.org/item/20131205104153-3w72y/
[18].Thomson Reuters Foundation: Kenyan cuts in foreign funding of NGOs aimed at silencing critics-HRW , 12 Nov 2013 ,http://www.trust.org/item/20131112141939-3qs7z/ .
[19].Hussein Mohammed,Devolution CS Waiguru revokes deregistration of NGOs,Citizen Digital,30 October 2015. http://citizentv.co.ke/news/devolution-cs-waiguru-revokes-deregistration-of-ngos-104570/